Deutschland rüstet auf. Seit dem Ausrufen der Zeitenwende durch Alt-Kanzler Olaf Scholz (SPD) ist das Verteidigungsbudget jedes Jahr gewachsen und liegt inzwischen bei 108,2 Milliarden Euro. Davon sind 47,88 Milliarden Euro allein für die militärische Beschaffung gedacht. „Es ist ein Wachstumsmarkt, in dem sehr viel Geld steckt. Viele Unternehmen drängen auf den Markt, der Wettbewerb hat erheblich zugenommen“, sagt Florian Köhler, Group General Counsel des Rüstungsunternehmens Helsing in München. Helsing hat sich insbesondere auf den Einsatz von künstlicher Intelligenz im Verteidigungssektor spezialisiert. KI-gestützte Systeme des Unternehmens werden neben NATO-Streitkräften unter anderem von der Ukraine im Kampf gegen russische Truppen eingesetzt. In wirtschaftlich schwierigen Zeiten ist derzeit die Rüstungsindustrie einer der wenigen Wachstumsmärkte in Deutschland. Für manch ein Unternehmen können sich hier neue Chancen ergeben. Doch einfach ist der Einstieg nicht. Unternehmensjuristen sind mit einem bunten Blumenstrauß an Themen konfrontiert: Von Geheimschutz bis Exportkontrolle. Klassisch ist die Rüstungsindustrie ein Projektgeschäft. Die Bundeswehr und andere staatliche Kunden kaufen selten etwas von der Stange. Die Produkte werden für den konkreten Bedarf entwickelt. Hat sich ein Produkt bewährt, wird es wie der Leopard 2 über Jahrzehnte genutzt, wobei es natürlich immer wieder angepasst wird. Doch dieser klassische Markt ist im Umbruch. Neue Formen der Kriegsführung benötigen neue Technik. Insbesondere Drohnen spielen eine große Rolle. Die Produkte sollen nicht zu teuer und nicht zu komplex sein. Umso wichtiger ist die Software im Hintergrund. Die neuen Anforderungen öffnen Türen für neue Anbieter.
Viele Unternehmen drängen auf den Markt, der Wettbewerb hat erheblich zugenommen.
Florian Köhler,
Group General Counsel,
Helsing
Herausforderung Marktzugang
In Europa ist es nicht einfach, ein neues Unternehmen zu gründen, das sich auf Wehrtechnik spezialisiert. Das beginnt schon damit, dass solche Unternehmen nicht einfach ein Darlehen von der Bank bekommen. Schließlich müssen Banken ESG-Vorschriften beachten, nach denen sie nicht in Drogen, Glücksspiel oder eben Waffen investieren dürfen. Das heißt, die Firmen müssen sich andere Kapitalgeber suchen, etwa Venture Capital. Sicherheit ist in der Branche ein hohes Gut, deshalb ist es für junge Unternehmen sinnvoll, sich lange genug bedeckt zu halten und Technologien diskret zu entwickeln. „Es ist sicherlich nicht in jedem Fall ratsam, schon mit der Gründung offensiv das Hashtag „Rüstung“ vor sich her zu tragen“, sagt Köhler. Unter Umständen fällt schon die Entwicklung eines Prototyps unter den Geheimschutz. Der umfasst Informationen, deren Bekanntwerden die staatliche Sicherheit oder wesentliche Sicherheitsinteressen gefährden könnten. Im sicherheits- und rüstungsrelevanten Kontext betrifft dies insbesondere technische Daten, Entwicklungsunterlagen, Einsatzkonzepte oder Kommunikationsstrukturen. Solche Informationen werden in Deutschland nach festgelegten Geheimhaltungsgraden klassifiziert: „VS-Nur für den Dienstgebrauch“, „VS-Vertraulich“, „Geheim“ und „Streng geheim“. Jeweils greifen unterschiedliche Schutzmaßnahmen. Unternehmen, die mit entsprechenden Informationen arbeiten, müssen spezifische Anforderungen erfüllen, etwa die Einrichtung abgeschotteter Arbeitsbereiche und die Nutzung besonders gesicherter IT-Systeme. Ziel ist es, unbefugten Zugriff – sei es durch externe Dritte oder interne Risiken – wirksam zu verhindern. „Die Mitarbeiter werden unter Umständen vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) sowie dem Verfassungsschutz und weiteren Ämtern überprüft“, sagt Köhler. Das kann sehr umfangreich ausfallen. Auch das persönliche Umfeld, wie der Ehepartner oder die Eltern, wird dann durchleuchtet.
Es ist wichtig, schnell zu sein, weil sich die Märkte schon jetzt neu sortieren.
Dr. Markus Söhnchen,
Partner,
Görg
Die Bundeswehr braucht auch Tische und Schränke
Insgesamt zählen zwischen 300 bis 400 Unternehmen zum Kern der deutschen Rüstungsindustrie. Ein Grund für die geringe Zahl sind unter anderem die hohen Anforderungen und Genehmigungen, sobald ein Produkt militärische Eigenschaften aufweist. Martin Gelhard von der auf Military Business spezialisierten Unternehmensberatung WIMCOM sieht den deutlich größeren Markt auf der zweiten und dritten Hierarchieebene der Zulieferer. Denn die Bundeswehr braucht nicht nur Waffen, sie muss sich zum Beispiel auch um die Unterbringung der Soldaten kümmern. Dafür braucht es Schränke, Tische oder auch mal eine Playstation. Diese Produkte werden ausgeschrieben wie jeder andere Auftrag der öffentlichen Hand. Die hohen Sicherheitsanforderungen beim Geheimschutz gelten für die meisten Zulieferer nicht, weil sie nicht mit Geheimnissen zu tun haben. „Es wird ohnehin nur ein Minimum an Informationen weitergegeben“, stellt Gelhard fest. Doch wer schon über ein im Sinne des Geheimschutzes überprüftes Personal verfüge, habe schon ein Alleinstellungsmerkmal. Und einen zeitlichen Vorsprung. Schließlich könne das Verfahren Ü3, also die schärfste Sicherheitsüberprüfung, schon zwei Jahre dauern. Die Produkte, die an die großen Rüstungsunternehmen geliefert werden, müssen häufig bestimmte militärische Standards einhalten, etwa Nato-Standards. Da geht es dann zum Beispiel darum, dass Elektronik auch unter herausfordernden klimatischen Bedingungen funktionieren muss, bei extremer Kälte oder extremer Wärme. Unternehmen sollten auch die relevanten ISO-Zertifikate nachweisen können. Die Produkte werden von der Güteprüfstelle der Bundeswehr abgenommen. Für Gelhard öffnet sich der Markt gerade erst. „Bisher war Deutschland in der Lage, etwa 15 Panzer pro Jahr zu produzieren“, sagt der Unternehmensberater. „Damit es einmal 100 werden oder 150, müssen neue Produktionslinien geschaffen werden.“ Dasselbe gelte auch für alle anderen Geräte, Fahrzeuge, Schiffe, Flugzeuge und Infrastruktur. Dafür brauche es Material. Ganz allein könnten die Systemhäuser den Bedarf nicht bedienen. Zudem verändere sich die Kriegsführung und neue Produkte würden benötigt.
Kaufen oder selber machen
Bis tatsächlich geprüft ist, ob ein bestimmtes Produkt militärischen Anforderungen gerecht wird und entsprechend zugelassen ist, kann es dauern, manchmal bis zu zwei Jahren. „Ein schnellerer Marktzugang ist möglich, wenn ein Unternehmen erworben wird, das schon über eine Zertifizierung verfügt“, sagt Dr. Markus Söhnchen, Rechtsanwalt und Partner bei der Kanzlei Görg. Als inländisches Unternehmen ist das ohne weitere Einschränkungen möglich. Sobald das erwerbende Unternehmen allerdings im Ausland ansässig ist, kann es sein, dass das Geschäft durch das Bundeswirtschaftsministerium über das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) genehmigt werden muss. Hier muss geprüft werden, wo die Eigentümerkette endet. Der Markt der Zulieferer für die Rüstungsindustrie ist kleinteilig und mittelständisch. „Es ist wichtig, schnell zu sein, weil sich die Märkte schon jetzt neu sortieren“, sagt Söhnchen. Viele Anbieter sind hochspezialisierte Unternehmen, die nur einzelne Komponenten oder Nischenlösungen liefern und oft über begrenzte Skalierungsmöglichkeiten verfügen. Ein zentraler Aspekt bei M&A-Transaktionen in der Rüstungsindustrie ist die Durchführung einer umfassenden Due Diligence. Neben klassischen finanziellen und rechtlichen Prüfungen rücken dabei insbesondere regulatorische Risiken, bestehende Lieferverträge mit staatlichen Auftraggebern sowie sicherheitsrelevante Auflagen in den Fokus. Zudem stellt die Integration nach dem Erwerb eine besondere Herausforderung dar. Viele Zielunternehmen verfügen über hochspezialisiertes Know-how und eingespielte Strukturen, die nicht ohne Weiteres in größere Konzerne eingebunden werden können. Gleichzeitig besteht ein erhöhter Schutzbedarf hinsichtlich sensibler Technologien und Daten. Erfolgreiche Transaktionen erfordern daher eine sorgfältige Post-Merger-Integration, bei der operative Synergien gehoben werden, ohne die Innovationsfähigkeit oder sicherheitsrelevante Standards zu beeinträchtigen. Die Sicherheits- und Verteidigungsindustrie funktioniert grundsätzlich etwas anders als beispielsweise die Automobil-Zulieferindustrie, darauf weist auch der Bundesverband der Deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie (BDSV) hin. Die zu produzierenden Stückzahlen sind in der Regel deutlich niedriger und werden je nach öffentlichem Auftrag mitunter nur unregelmäßig nachgefragt. Für Bedarfsträger und potenzielle Zulieferer stellt der BDSV die Plattform SVI-Connect zur Verfügung. Hier werden Anbieter in der Sicherheits- und Verteidigungsindustrie sichtbar.
Handel mit Rüstungsgütern
Sollen Rüstungsgüter ins Ausland verkauft werden, ist das im Detail rechtlich sehr anspruchsvoll. Ein Aspekt ist die Exportkontrolle. Im Bereich der Rüstungs- und Dual-Use-Güter unterliegen Exporte strengen rechtlichen Vorgaben. Insbesondere ist zu prüfen, in welches Land geliefert wird, wer der Endempfänger ist und zu welchem Zweck die Güter eingesetzt werden. Unternehmen sind verpflichtet, interne Kontrollsysteme einzurichten, um Genehmigungspflichten frühzeitig zu erkennen und Verstöße zu vermeiden. Außerdem ist zu beachten, dass sich die regulatorischen Rahmenbedingungen dynamisch entwickeln und stark von der jeweiligen sicherheitspolitischen Lage abhängen. Unternehmen müssen daher kontinuierlich prüfen, ob bestehende Genehmigungen weiterhin Bestand haben oder angepasst werden müssen. Verstöße gegen Exportkontrollvorgaben können erhebliche straf- und bußgeldrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen und zudem zu Reputationsschäden sowie zum Ausschluss von zukünftigen Ausschreibungen führen. Hinzu kommt das Kriegswaffenkontrollgesetz, das für Herstellung, Erwerb und Weitergabe bestimmter Rüstungsgüter ein eigenständiges und besonders strenges Genehmigungsregime vorsieht. Anders als bei allgemeinen Exportkontrollen steht dabei nicht nur der grenzüberschreitende Handel im Fokus, sondern bereits die innerstaatliche Handhabung von Kriegswaffen. Die Genehmigungspraxis ist eng mit sicherheits- und außenpolitischen Erwägungen verknüpft und unterliegt einer Einzelfallprüfung. Zuständig ist insbesondere das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, das im Zusammenspiel mit weiteren Behörden entscheidet. Für Unternehmen bedeutet dies eine erhöhte Planungsunsicherheit, da Verfahren zeitaufwendig sein können und politische Faktoren eine wesentliche Rolle spielen. Entsprechend gewinnen eine frühzeitige Abstimmung mit den Behörden und eine belastbare rechtliche Bewertung an Bedeutung.
„Für Hardware lassen sich die Regeln noch recht klar umsetzen. Diese Güter dürfen nicht ohne Genehmigung das Land verlassen“, sagt Köhler. Anders ist es bei Software: Wenn diese Kernbestandteil einer Kriegswaffe ist, kann sie selbst als Kriegswaffe klassifiziert sein. Das Risiko von Compliance-Verstößen kann dann schon darin bestehen, dass man dem Kollegen in Frankreich den Code zur Überprüfung zuschickt, oder Kollegen mobil aus dem Urlaub im Ausland auf die Daten zugreifen. „Da muss man schon ein ausgereiftes Risikomanagement aufsetzen“, rät Köhler. Wer hier Fehler mache, könne sich strafbar machen. Das Strafmaß liegt bei Kriegswaffenverstößen bei mindestens einem Jahr Freiheitsstrafe. Es handelt sich also nicht mehr um ein Vergehen. „Für Unternehmen ist das eine riesige Aufgabe, sich rechtssicher aufzustellen.“
Eine große Verantwortung
Im Unterschied zu klassischen Industrieprodukten unterliegen Rüstungsgüter einer besonderen rechtlichen und ethischen Bewertung. Es handelt sich nicht um neutrale Wirtschaftsgüter, sondern um Systeme, deren Einsatz unmittelbar über Leben und Tod entscheiden kann. Daraus ergibt sich ein erhöhter Maßstab für Entwicklung, Zulassung und Vertrieb. Über allem müsse die Ethik und das Völkerrecht stehen, stellt Florian Köhler klar. „Wenn eine auf KI basierende Drohne entwickelt wird, die autonom ihr Ziel findet, dann ist diese dafür gedacht zum Beispiel ein gegnerisches Fahrzeug zu bekämpfen. Sie darf aber keinen Schulbus treffen.“ Das sei eine hohe Verantwortung, gerade dann, wenn mit künstlicher Intelligenz gearbeitet werde. Das Legal-Team habe bei Helsing deshalb auch ein besonderes Augenmerk auf die Entwicklung der Software. Wie wird die KI trainiert? Was sind die rechtlichen Anforderungen und Grenzen? Die KI-Verordnung der EU gilt nicht für militärische Anwendungen. „Wir müssen hier also ins allgemeine Völkerrecht schauen und dort in die Genfer Konventionen und diverse Unterbestimmungen“, sagt Köhler. Den ethischen und rechtlichen Herausforderungen gerecht zu werden, sei ein spannungsgeladenes Feld und die bei weitem verantwortungsvollste Aufgabe für den Juristen.
■Henning Zander
